Phương pháp tiếp cận trong điều chỉnh chính sách đất đai về phân loại đất và quy hoạch kế hoạch sử dụng đất liên quan đến đồng bào dân tộc thiểu số (DTTS)

Chính sách đất đai đối với miền núi và đồng báo dân tộc thiểu số (DTTS) có vai trò quan trọng trong công tác quản lý sử dụng tài nguyên của cả nước nói chung và và vùng miền núi dân tộc thiểu số nói riêng. Có nhiều cách tiếp cận khác nhau để xây dựng và điều chỉnh các chính sách cho phù hợp với đặc điểm của các dân tộc thiểu số trong từng thời kỳ phát triển. Tuy nhiên, hầu hết phải đứng trên góc độ đa chiều, hệ sinh thái và liên kết vùng để tạo ra sự phát triển toàn diện và bền vững vùng miền núi, đồng báo dân tộc thiểu số.

1. Quan niệm đa chiều về đất đai

Đất đai với cả nước nói chung và đất đai vùng dân tộc thiểu số và miền núi Việt Nam nói riêng không chỉ được nhìn nhận theo quan điểm truyền thống tức chỉ là nguồn tài nguyên (hữu hạn, việc sử dụng chỉ chú trọng các biện pháp khai thác, sử dụng hợp lý) mà cần phải nhìn nhận, tiếp cận dưới góc độ đa chiều:

(1) Dưới góc độ xã hội, quan niệm về đất đai trong xã hội truyền thống các dân tộc và quy định đất đai trong xã hội hiện đại có những khác biệt.

Trong quan niệm của xã hội truyền thống vùng dân tộc thiểu số và miền núi, đất là một khái niệm chung bao gồm cả đất bằng và đất dốc, cả đất có rừng và đất sản xuất nông nghiệp, đây là vấn đề nhận thức liên quan đến quyền sử dụng và hưởng dụng đất đai đối với đồng bào ở vùng dân tộc thiểu số và miền núi, đồng bào chỉ phân biệt đất khô (đất nương, đất dốc) và đất ướt (đất thấp bằng phẳng, đất trồng lúa nước) theo phương thức canh tác.

Cộng đồng quan niệm đất gắn với nơi cư trú của cộng đồng, cộng đồng cư trú ở đâu thì đất đai xung quanh, bất kể là đất bằng, đất dốc, đất rừng, đất đồng cỏ, mặt nước sông suối, ao hồ,... đều thuộc quyền sở hữu chung của cộng đồng cư trú nơi đó và được các cộng đồng khác cư trú liền kề công nhận.

(2) Dưới góc độ kinh tế, trong xã hội truyền thống, đất là tư liệu sản xuất, còn trong xã hội hiện đại, đất đai vừa là tư liệu sản xuất, vừa là tài sản, vì thế trong xã hội truyền thống ít xảy ra tranh chấp về đất đai, nhưng trong xã hội hiện đại, tranh chấp đất đai là mâu thuẫn thường xuyên xảy ra và trong nhiều trường hợp trở thành xung đột do giá trị tài sản của đất đai là quá lớn đối với mặt bằng thu nhập, giá trị kinh tế của các hộ gia đình và của cả cộng đồng.

(3) Dưới góc độ tài nguyên, quỹ đất kể cả đất sản xuất, đất rừng, đất ở ngày càng thu hẹp do các nguyên nhân chủ quan và khách quan khác nhau:

- Sự gia tăng dân số ở các vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi tạo nên áp lực đối với đất đai trong canh tác truyền thống đối với đồng bào tại chỗ và đặc biệt là đối với các cộng đồng đến nhập cư cả theo luồng di cư có tổ chức và di cư tự do.

- Sự phát triển xã hội theo hướng công nghiệp hóa, đô thị hóa, nông nghiệp hàng hóa, kéo theo sự bùng nổ của các dự án khai khoáng, năng lượng, phát triển giao thông, đô thị, tập trung đất đai trồng cây nguyên liệu, cây nông nghiệp hàng hóa,... cũng tạo nên sức ép vào quỹ đất, nhất là quỹ đất bằng, ít dốc vốn đã hẹn hẹp ở các vùng đồng bào dân tộc thiểu số, vùng miền núi.

(4) Dưới góc độ chất lượng cuộc sống, sự thu hút dân cư đến các vùng có điều kiện sống cao hơn, cơ sở hạ tầng tốt hơn tác động mạnh đến quỹ đất quần cư. Đây là quy luật khách quan phát sinh từ sự phát triển xã hội, mà rõ ràng là ở các trung tâm đô thị lớn, các quần cư được đầu ta phát triển ở vùng đồng bào DTTS, miền núi, các điều kiện hạ tầng về điện, đường, trường, trạm, chợ, y tế, giáo dục, dịch vụ xã hội cho đến cơ hội tìm kiếm việc làm, cơ hội thu nhập,... thuận lợi hơn nhiều các vùng sâu, vùng xa đã thu hút mạnh mẽ và nhanh chóng các khối dân cư đến tụ cư tại các vùng đất phát triển đô thị, quần cư lớn. Điều này đòi hỏi tạo lập cân bằng mới về quỹ đất ở, đất dân sinh,tạo áp lực cho quỹ đất sản xuất nông, lâm nghiệp.

(5) Dưới góc độ chính sách, phong trào khai hoang, xây dựng các vùng kinh tế mới giai đoạn đầu xây dựng XHCN ở miền Bắc vào những năm của thập kỷ 60, sau đó là việc thực hiện Tổng sơ đồ phân bố lực lượng sản xuất vào những năm 70 của thế kỷ XX, kết quả là một diện tích lớn trong đó phần nhiều là các quỹ đất ít dốc ở các vùng miền núi, vùng đồng bào dân tộc được chuyển thành đất nông, lâm trường quốc doanh cũng đã tạo nên áp lực làm giảm quỹ đất của các vùng đồng bào DTTS, miền núi phía Bắc và Tây Nguyên và các tỉnh Trung Trung Bộ.

Thoái hoá đất đang là xu thế phổ biến đối với nhiều vùng rộng lớn ở nước ta, đặc biệt là ở miền núi. Các dạng thoái hoá đất chủ yếu là: xói mòn, rửa trôi, đất có độ phì nhiêu thấp và mất cân bằng dinh dưỡng, đất bạc màu, khô hạn, đất ngập úng, lũ quét, đất trượt và sạt lở, đất bị ô nhiễm. Nguyên nhân suy thoái có nhiều, song chủ yếu do phương thức canh tác nương rẫy còn thô sơ, lạc hậu của các dân tộc thiểu số; tình trạng chặt phá rừng bừa bãi để lấy gỗ, lấy đất trồng cây công nghiệp hoặc xây dựng cơ sở hạ tầng; khai thác tài nguyên khoáng sản không hợp lý; lạm dụng các chất hữu cơ trong sản xuất,...

(6) Dưới góc độ văn hóa, đất với rừng là không gian văn hóa của các DTTS, là cội nguồn tâm linh, tâm lý của các DTTS.

Rất nhiều cộng đồng xem đất đai cũng như quyền kiểm soát đất đai không chỉ có tầm quan trọng cho sinh kế, mà hơn nữa, nó còn quan trọng cả về văn hóa. Điều này càng trở nên quan trọng hơn đối với các cộng đồng ở vùng xa xôi hẻo lánh - những người còn duy trì một hệ thống tập tục và nghi lễ đa dạng gắn với rừng, mặc dù tập thể hóa nông nghiệp và quốc hữu hóa đất rừng đã làm những thể chế, phương thức này yếu đi trong quá khứ. Vì các tài nguyên thiên nhiên ảnh hưởng sâu sắc tới phong tục của họ nên đất đai - nơi chứa đựng các tài nguyên đó - là một dạng biểu đạt của một hình thái xã hội trọn vẹn. Mất đi quan hệ sở hữu và quản lý đất đai truyền thống, không ít các cộng đồng dân tộc thiểu số ngày nay đã vơi bớt đi bản sắc dân tộc và mất đi sự ràng buộc thiêng liêng với thiên nhiên.

2. Tiếp cận về Khung phân tích Áp lực - Thực trạng - Đáp ứng (PSR)

Khung PSR (Pressure - State - Response) (Áp lực - Hiện trạng - Đáp ứng) được FAO (1993) xây dựng và áp dụng nhằm mục tiêu phân tích quan hệ nhân - quả trong sử dụng và quản lý tài nguyên đất: Hoạt động phát triển kinh tế xã hội của con người gây áp lực lên đất đai,làm thay đổi cả về chất lượng và môi trường đất (Hiện trạng); Người sử dụng đất và cơ quan quản lý phản ứng lại những thay đổi này thông qua các chính sách quản lý và kinh tế xã hội khác (Đáp ứng); Hiệu quả của những chính sách này làm thay đổi cách thức sử dụng của con người và điều chỉnh áp lực lên đất đai (Áp lực). Những áp lực mới làm thay đổi hiện trạng kéo theo những giải pháp, chính sách nhằm điều chỉnh mối liên hệ giữa nhu cầu của con người và môi trường. Ở quy mô lớn hơn, khung đánh giá PSR biểu thị chu trình: nhận định vấn đề → xây dựng → giám sát → đánh giá hiệu quả các chính sách về đất đai.

Cấu trúc khung lý thuyết về Áp lực - Hiện trạng - Đáp ứng (RIVM/UNEP, 1995)

Khung PSR là căn cứ cho phép xây dựng, phát triển, sắp xếp và hệ thống các chỉ thị chất lượng đất đai. Thông qua đó, khung thể hiện sự tương tác giữa các hoạt động phát triển kinh tế xã hội và sử dụng đất của con người. Cho đến nay, khungđược ứng dụng nghiên cứu 3 mục tiêu chính:

- Phân tích tác động từ hoạt động sử dụng đất của con người dựa trên chỉ thị áp lực;

- Đánh giá đất đai nhằm phân tích hiệu quả các loại hình sử dụng đất trên cơ sở mô tả sự thay đổi các chỉ thị hiện trạng;

- Định hướng sử dụng đất dựa trên định lượng khả năng đáp ứng của các giải pháp.

3. Tiếp cận sinh thái cảnh quan

Thuật ngữ và khái niệm sinh thái cảnh quan (Landscape ecology) được nhà địa lý học người Đức Carl Troll đưa ra đầu tiên năm 1939 dựa trên những phát hiện về đặc trưng phân hoá không gian của cảnh quan savan khu vực Đông Phi trên ảnh hàng không. Khái niệm về hệ sinh thái được nhà sinh thái học người Anh Tansley phát triển vào năm 1935. Hiện nay, có nhiều cách tiếp cận khác nhau về hệ sinh thái cảnh quan như sau:

- Tiếp cận đến đặc trưng sinh thái học của cảnh quan: Hướng này tập trung vào luận điểm sinh thái cảnh quan là khoa học tổng hợp, liên ngành nghiên cứu mối quan hệ giữa cấu trúc cảnh quan và các quá trình hệ sinh thái trong phạm vi cảnh quan (Forman R.T.T & M.Goddron, 1986).

- Tiếp cận chú trọng đến đặc trưng nhân văn trong cảnh quan: Chú trọng vào vấn đến con người với các hoạt động phát triển của mình đã và đang tạo ra những ảnh hưởng tới tất cả các cảnh quan (Naveh and Lieberman, 1984).

- Tiếp cận về tích hợp về sinh thái cảnh quan: Sinh thái cảnh quan là khoa học nghiên cứu đặc điểm biến đổi không gian trong các cảnh quan theo nhiều quy mô khác nhau, bao gồm các nguyên nhân tự nhiên và xã hội cũng như hệ quả của cảnh quan bất đồng nhất. Khoa học ngày có tính chất liên ngành rộng. Những vấn đề khái niệm và lý luận cốt lõi của sinh thái cảnh quan liên kết các khoa học tự nhiên với các khoa học nhân văn. Những nội dung chủ đạo của sinh thái cảnh quan bao gồm: Cấu trúc không gian hoặc cấu trúc cảnh quan, các kiểu cảnh quan khác nhau, từ cảnh quan rừng nguyên sinh tới cảnh quan đô thị; mối quan hệ giữa cấu trúc và các quá trình trong cảnh quan; ảnh hưởng của quy mô nghiên cứu và các yếu tố xáo động trong cảnh quan.

Qua các quan niệm và lý luận cụ thể trên mà sinh thái cảnh quan có liên quan lớn đến tổ chức không gian và quy hoạch sử dụng đất. Như vậy, trong quy hoạch sử dụng đất cũng như tổ chức không gian phải chú ý gắn được các yếu tố của hệ sinh thái trong các nội dung nghiên cứu cụ thể của từng vùng và từng thời kỳ.

4. Tiếp cận liên kết vùng trong phân loại và quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

Liên kết vùng thế hiện sự liên kết đó là cùng hành động dưới hình thực hệ thống mối quan hệ giữa hai hay nhiều bên cùng hành động, cùng có sự chia sẻ mục tiêu, trách nhiệm và cùng giải quyết những vấn đề đem lại lợi ích cho các bên hoặc các vấn đề mà rất khó khặc không thể giải quyết nếu chỉ được thực hiện bởi 1 tổ chức hoặc 1 bên (Bryson J.M et al, 2006).

Liên kết vùng bao gồm liên kết nội vùng, ngoài vùng được nghiên cứu làm cơ sở cho các quy hoạch phát triển ở tất cả các nước trên thế giới cũng như ở Việt Nam. Vấn đề liên kết vùng đang được xem là xu hướng của nhiều quốc gia nhằm tăng hiệu quả về kinh tế, hạn chế, giải quyết xung đột chính trị, xã hội và xử lý các vấn đề về môi trường, tài nguyên.

Phương thức thựcc hiện liên kết vùng:

- Chính sách: chủ trương, định hướng và chính sách pháp luật cụ thể.

- Sử dụng đất: Tổ chức sử dụng các loại đất theo mục tiêu phát triển

- Quy hoạch: Tạo ra các mỗi liên kết, định hướng phát triển các lĩnh vực.

- Hoạt động của các ngành các lĩnh vực, và người dân: Giao thông, Logistic, sử dụng đất, văn hoá, du lịch…

Như vậy, có nhiều cách tiếp cận trong việc xây dựng và điều chỉnh các chính sách về đất đai liên quan tới đồng báo DTTS. Sự tác động của chính sách đất đai là rất lớn và lâu dài nên cần phải có sự tiếp cận đa dạng phù hợp với sự phát triển và đặc điểm cả đồng báo DTTS trên các vùng của Việt Nam.

Tài liệu tham khảo

1. Navel Z., & A.Lieberman (1984). Landscape ecology: Theory and application. New York, USA. Springer-verlag.

2. Forman R.T.T., & M.Godrom (1986). Landscape eclogy. New York, USA, Wiley.

3. Bryson.J.M., Crosby. B.C, & Stone.M.M (2006). The design and Implêmntation of Cross-Sector Collaborations: Propositions from the literature. Public Administration Review, 66 (S1) 44-55.

4. FAO (1993). Land evaluation.

PGS.TS. Đỗ Văn Nhạ - Bộ môn Quy hoạch đất đai